Как правильно понимать и применять отдельные нормы новой редакции Закона о государственных закупках? (начало)

С 01.07.2019 действует новая редакция Закона о государственных закупках и принятые в ее развитие нормативные правовые акты. Правильное понимание и применение законодательства о государственных закупках организациями здравоохранения как заказчиками снижает вероятность проведения в организации камеральных проверок Министерством антимонопольного регулирования и торговли (далее — МАРТ) по жалобам участников. Это снизит риск признания недействительными процедур закупок и договоров, заключенных по их результатам, исключит привлечение к административной ответственности должностных лиц организации по ч. 4, 5 ст. 11.16 КоАП. Кроме того, это позволит своевременно и в достаточном объеме удовлетворять потребности организации в определенных товарах (работах, услугах) и обеспечивать свои интересы в отношениях с поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

В связи с возникающими на практике вопросами по правильному пониманию и применению отдельных норм обновленного законодательства о государственных закупках редакция журнала «Руководитель. Здравоохранение» обратилась за разъяснениями в МАРТ.

Далее предлагаем ознакомиться с направленными вопросами и полученными ответами (письмо МАРТ от 02.10.2019 № 14-01-06/2752К).

Также мы попросили нашего постоянного автора Максима Бенсмана (адвоката, управляющего партнера Адвокатского бюро «Кунцевич, Бенсман и партнеры») прокомментировать каждый ответ с точки зрения его применения на практике.

Вопрос 1. 

В соответствии с п. 4 ст. 25 Закона о государственных закупках расторжение договора допускается:

• по соглашению сторон;
• по решению суда;
• заказчиком при одностороннем отказе от исполнения договора:

– если в ходе исполнения договора установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствовал требованиям к участникам, установленным документами, предоставляемыми для подготовки предложения, или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать участником-­победителем процедуры государственной закупки, по результатам которой заключен договор;

– в случае непредоставления участником обеспечения исполнения обязательств по договору в случаях, установленных в ч. 1 и 2 п. 4 ст. 26 Закона о государственных закупках.

В то же время ГК предусмотрены случаи, когда покупатель (по договору купли-­продажи или поставки), а также заказчик (по договору подряда или возмездного оказания услуг) вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора.

Вправе ли организация здравоохранения как заказчик односторонне отказаться от исполнения договора государственной закупки на основании норм ГК и иных нормативных правовых актов, учитывая, что действие Закона о государственных закупках распространяется на отношения, связанные с расторжением договора, и перечень оснований одностороннего отказа от исполнения договора заказчиком, предусмотренных данным Законом, является закрытым?

Ответ МАРТ. В соответствии с п. 3 ст. 25 Закона о государственных закупках не допускается односторонний отказ от исполнения договора заказчиком и (или) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае надлежащего исполнения договора другой стороной, за исключением случаев, установленных п. 4 указанной статьи.

Таким образом, п. 4 ст. 25 Закона о государственных закупках установлены прежде всего случаи, когда допускается односторонний отказ заказчика от исполнения договора при надлежащем исполнении договора подрядчиком (поставщиком, исполнителем). Запрета же на односторонний отказ от исполнения договора в случае его ненадлежащего исполнения другой стороной Закон не содержит.

При этом п. 1 ст. 3 Закона о государственных закупках определено, что отношения в сфере государственных закупок регулируются в том числе ГК.

Следовательно, с учетом положений ГК возможен односторонний отказ от исполнения договора в случае ненадлежащего его исполнения одной из сторон, при этом случаи одностороннего отказа для такой ситуации могут быть дополнительно закреплены в договоре.

Комментарий М. Бенсмана. Из представленного ответа для практического применения можно сделать следующие выводы:

1. Для понимания той или иной нормы Закона о государственных закупках (как и любого другого НПА) эту норму необходимо соотносить с содержанием иных норм данного нормативного правового акта. В этом случае п. 4 ст. 25 Закона о государственных закупках в части положений об одностороннем отказе следует рассматривать как исключение из предусмотренного в п. 3 ст. 25 данного Закона запрета на односторонний отказ от исполнения договора одной из его сторон именно в случае надлежащего исполнения договора другой стороной.

2. В то же время, например, нормы ст. 736 ГК об одностороннем отказе от исполнения договора возмездного оказания услуг заказчиком и исполнителем неприменимы к договору государственной закупки, т. к. они предусматривают возможность одностороннего отказа от исполнения договора не в связи с нарушением его условий одной из сторон. Это же относится к одностороннему расторжению договора транспортной экспедиции (ст. 759 ГК).

При этом следует помнить, что к договорам государственной закупки относятся также договоры, заключенные по результатам проведения процедуры закупки из одного источника.

Справочно: при проведении процедуры закупки из одного источника выбор потенциального поставщика (подрядчика, исполнителя), заключение с ним договора, его исполнение и расторжение осуществляются в соответствии с гражданским законодательством с учетом требований ст. 1–21, 24–26, п. 3 ст. 27, ст. 28–30, 49, 51–53 и 55–57 Закона о государственных закупках (п. 2 ст. 49 Закона о государственных закупках).

3. Касательно одностороннего отказа от исполнения договора государственной закупки при его нарушении одной из сторон необходимо учитывать, что случаи, когда такой отказ возможен, могут быть предусмотрены законодательством или самими сторонами в указанном договоре.

Например, законодательство преду­сматривает возможность одностороннего отказа каждой из сторон договора поставки от его исполнения в случае существенного нарушения договора одной из сторон (ст. 493 ГК). Применительно к договору подряда необходимо учитывать нормы п. 2 ст. 669, п. 3 ст. 670, ст. 672, п. 3 ст. 676 ГК и т. д.

Что касается случаев одностороннего отказа от исполнения договора государственной закупки, которые не предусмотрены законодательством, но включены в договор, например по инициативе заказчика, то они также должны быть связаны с ненадлежащим исполнением договора одной из сторон.

Вопрос 2. 

В соответствии с абз. 5 подп. 1.8 п. 1 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 15.06.2019 № 395 «О реализации Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О государственных закупках товаров (работ, услуг)”» (далее — постановление № 395) изменение цены договора допускается в связи с изменением законодательства.

Подпадает ли под данную норму случай уменьшения объема бюджетных средств, выделенных на закупку? Каким образом уменьшить объем закупки пропорционально уменьшению объема бюджетного финансирования, если данная норма говорит только об изменении цены, не упоминая об изменении объема закупки?

Ответ МАРТ. Согласно ч. 1 п. 1 ст. 25 Закона о государственных закупках не допускается изменение условий договора при его исполнении, в т. ч. в части объема предмета государственной закупки и цены договора, за исключением случаев, установленных Советом Министров Рес­публики Беларусь.

Закрытый перечень случаев возможного изменения объема предмета государственной закупки и цены договора определен постановлением № 395.

В частности, согласно абз. 2 подп. 1.8 п. 1 постановления № 395 допустимо изменение объема (количества) товаров (работ, услуг) не более чем на 10 %. В этом случае стоимость товаров (работ, услуг) изменяется пропорционально изменению их объема (количества), а сопутствующих работ (услуг) — с учетом этого изменения.

Кроме этого, в соответствии с абз. 4 и 5 подп. 1.8 п. 1 постановления № 395 возможно:

• уменьшение цены договора без изменения объема (количества) товаров (работ, услуг), в т. ч. их потребительских, функциональных, технических, качественных и эксплуатационных показателей, характеристик;
• изменение цены договора в связи с изменением законодательства, а также в случае изменения регулируемых цен (тарифов).

При этом полагаем, что уменьшение объема выделенных бюджетных средств не является изменением законодательства для применения указанной нормы.

Следовательно, при недостаточности бюджетных средств для приобретения предмета государственной закупки в полном объеме допустимо изменение объема (количества) товаров (работ, услуг), но не более чем на 10 %. В ином случае договор может быть расторгнут по соглашению сторон.

Дополнительно отмечаем, что МАРТ совместно с заинтересованными органами подготовлен проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «О создании и функционировании государственной информационно-­аналитической системы управления государственными закупками», предусматривающий, помимо прочего, обеспечение взаимодействия государственной информационно-­аналитической системы управления государственными закупками с автоматизированной системой финансовых расчетов Министерства финансов, информационными системами электронных торговых площадок, товарной биржи в рамках реализации в автоматизированной системе финансовых расчетов Министерства финансов механизма предварительного резервирования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок.

Введение данного механизма не допустит в последующем сокращение объема бюджетных ассигнований, зарезервированных на приобретение предмета государственной закупки, что позволит избежать ситуаций, которые описаны в вопросе.

Комментарий М. Бенсмана. Приведенный ответ МАРТ считаем возможным дополнить следующей информацией.

Если поставщик (подрядчик, исполнитель) будет уклоняться не только от расторжения, но и от изменения договора по соглашению сторон, полагаем возможным в ситуации, связанной с уменьшением бюджетного финансирования, заказчику обратиться в суд с требованием об изменении или расторжении договора на основании ст. 421 ГК — в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора. В то же время заказчик может апеллировать к нормам указанной статьи при проведении переговоров об изменении или расторжении договора по соглашению сторон.

От редакции
Окончание материала, включающее в себя еще два вопроса и ответа МАРТ с комментариями М. Бенсмана, читайте в журнале «Руководитель. Здравоохранение» № 11 (2019).

Дополнительно по теме
Бенсман, М. Какие вопросы в сфере госзакупок урегулированы новым постановлением Правительства № 395?
Руководитель. Здравоохранение. — 2019. — № 7. — С. 16.