В статье рассмотрены вопросы оснований для начала административного процесса органами государственного санитарного надзора; раскрыто содержание понятия «достаточные данные»; рассмотрены обстоятельства, исключающие административный процесс, которые чаще всего встречаются в практике указанных органов.
В журнале «Руководитель. Здравоохранение» № 12 (2017) мы рассмотрели тему поводов к началу административного процесса должностными лицами органов государственного санитарного надзора. Напомним, к числу указанных поводов относятся:
Однако для начала административного процесса одних только поводов не достаточно, должны быть еще и основания.
Основаниями для начала административного процесса являются достаточные данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс (ч. 2 ст. 9.1 ПИКоАП).
Таким образом, понятие «основания» в рассматриваемом контексте подразумевает наличие признаков административного правонарушения.
Данный вопрос имеет два аспекта, которые следует учитывать на практике должностным лицам органов государственного санитарного надзора:
1) понятие достаточности данных;
2) признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части КоАП.
Понятие «достаточные данные» в действующем законодательстве отсутствует. Данное понятие является оценочным. Являются данные достаточными или нет, определяется в каждой конкретной ситуации.
Достаточность данных, указывающих на признаки административного правонарушения, следует рассматривать применительно к их характеру и объему.
По своему характеру имеющиеся данные могут быть признаны достаточными для начала административного процесса, если они свидетельствуют об определенном административно наказуемом действии или бездействии. Полученные данные должны быть достаточны для вывода о вероятности совершения административного правонарушения, квалифицируемого по той или иной статье КоАП.
Вывод о совершении административного правонарушения, как и его квалификация, носит предположительный характер и может быть изменен в дальнейшем в ходе ведения административного процесса.
При определении оснований для начала административного процесса следует учитывать не только данные непосредственно о самом событии и обстоятельствах его совершения с учетом критерия вероятности, но и данные о его административно-правовых признаках.
Справочно: административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными КоАП, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП).
К иным признакам относятся объективные и субъективные признаки правонарушения, характеризующие его как основание административной ответственности.
Таким образом, достаточность данных означает такую их совокупность и качество, которые позволяют сделать обоснованное предположение о совершении административного правонарушения.
Прежде всего, следует понимать разницу между понятиями «административное правонарушение» и «состав административного правонарушения».
Административное правонарушение представляет собой явление реальной действительности, конкретное деяние, совершаемое в объективном мире.
Состав административного правонарушения — это формально-юридическая конструкция, логическая модель, нормативное понятие об административном правонарушении, отражающее типичные признаки, наиболее существенные свойства реального деяния.
Состав административного правонарушения представляет собой внутренне присущую конкретному правонарушению систему установленных в КоАП признаков: объективных и субъективных.
К числу объективных признаков относятся объект и объективная сторона. К числу субъективных признаков — субъект и субъективная сторона.
Все элементы состава правонарушения взаимосвязаны, взаимозависимы и образуют органическое единство. Только в этом единстве и взаимосвязи они могут составить юридическое понятие «основание административной ответственности».
Объективные признаки. Под объектом административного правонарушения понимаются те охраняемые административно-деликтным законом общественные отношения, которым при совершении правонарушения причиняется или может быть причинен вред.
Объективная сторона представляет собой акт внешнего поведения — деяние, выраженное в активной форме (действии) или в пассивной форме (бездействии). Оно посягает на охраняемые КоАП общественные отношения и влечет определенные последствия, которые могут находиться в причинной связи с деянием и нередко включаются в число признаков состава административного правонарушения. В диспозицию некоторых статей Особенной части КоАП в объективную сторону включаются также такие признаки, как время, место, способ и др. детализирующие признаки.
Субъективные признаки. Субъект административного правонарушения — это лицо, которое непосредственно совершило, совершает или участвовало в совершении правонарушения.
Субъективная сторона характеризует психическое отношение лица к совершаемому противоправному деянию или его последствиям, осознанность своих поступков, поведения. Она может выражаться в форме умысла или неосторожности.
Умышленное правонарушение может быть совершено с прямым или косвенным умыслом.
Административное правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если физическое лицо, его совершившее, сознавало противоправность своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало их наступления.
Административное правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом, если физическое лицо, его совершившее, сознавало противоправность своего деяния, предвидело его вредные последствия, не желало, но сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично.
Неосторожность в правонарушении выражается в двух формах: легкомыслие или небрежность.
Административное правонарушение признается совершенным по легкомыслию, если физическое лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных оснований рассчитывало на их предотвращение.
Административное правонарушение признается совершенным по небрежности, если физическое лицо, его совершившее, не предвидело возможности наступления вредных последствий своего деяния, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть.
Признаки административного правонарушения в деянии выявляются путем сопоставления его обстоятельств, ставших известными к моменту рассмотрения вопроса о начале административного процесса и принятия решения по нему, с признаками, указанными в диспозиции одной или нескольких статей Особенной части КоАП, предусматривающих ответственность за действия, сходные с теми, информация о которых содержится в первичном материале.
Эти данные могут содержаться в письменном заявлении или сообщении, приложенных к ним разного рода документах, протоколе устного заявления об административном правонарушении, материалах, выявленных в ходе непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, что применительно к конкретной ситуации будет рассматриваться в качестве поводов для начала административного процесса.
Наличия поводов и признаков административного правонарушения недостаточно для начала административного процесса. Необходимо еще, чтобы отсутствовали обстоятельства, исключающие административный процесс.
Исчерпывающий перечень данных обстоятельств приведен в ст. 9.6 ПИКоАП и имеет разделение на обстоятельства, относящиеся к физическим лицам, и обстоятельства, относящиеся к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (далее — ИП). Для удобства представим их в виде таблицы.
Таблица
Обстоятельства, исключающие административный процесс (ст. 9.6 ПИКоАП)
Далее рассмотрим чаще всего встречающиеся в правоприменительной практике органов государственного санитарного надзора обстоятельства, исключающие административный процесс по делу об административном правонарушении.
Отсутствие события административного правонарушения означает, что факт совершения проступка не подтвержден. Это возможно, если в действии (бездействии) отсутствовали признаки предусмотренного Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях противоправного деяния, а также при невозможности установить (выявить) признаки правонарушения (где, в каком месте, когда (время, дата) это деяние было совершено, как действовало лицо, нарушает ли это деяние нормы действующего законодательства, какие средства и орудия (инструменты) были применены).
Понятие состава административного правонарушения рассмотрено выше.
Отсутствие хотя бы одного элемента состава административного правонарушения влечет прекращение административного процесса.
По общему правилу административное взыскание за совершение административного правонарушения может быть наложено не позднее двух месяцев со дня его совершения.
За совершение длящегося административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня его обнаружения либо прекращения в случае, когда такое правонарушение было прекращено до его обнаружения (п. 1, 2 ч. 1 ст. 7.6 ПИКоАП).
Иные сроки определены в п. 3–8 ч. 1 ст. 7.6 ПИКоАП для отдельных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП.
В части правонарушений, дела о которых подведомственны органам государственного санитарного надзора, определены следующие специальные сроки:
В случае отмены постановления по делу об административном правонарушении или утраты им силы при новом рассмотрении дела о совершенном административном правонарушении административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня отмены постановления или утраты им силы. При этом в случае неоднократной отмены постановления по делу об административном правонарушении административное взыскание не может быть наложено по истечении восьми месяцев со дня отмены первого постановления (ч. 2 ст. 7.6 ПИКоАП).
При этом следует учитывать, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт его совершения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
По вопросам ведения административных процессов по фактам нарушения законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выявленным в ходе контрольных (надзорных) мероприятий, организуемых и проводимых в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ № 510), днем обнаружения административного правонарушения, выявленного в ходе проверки, считается день вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления проверяемому субъекту (п. 59 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом № 510.).
Акт законодательства, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность, или иным образом улучшающий положение физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого акта законодательства в силу и в отношении которого постановление о наложении административного взыскания не исполнено. Со дня вступления в силу акта законодательства, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается административным правонарушением.
Применение обратной силы нормативных правовых актов является обязательным. Это относится как к акту законодательства в целом, так и его отдельной норме.
Органам государственного санитарного надзора на всех стадиях административного процесса в каждом конкретном случае необходимо удостовериться в личности лица, привлекаемого к административной ответственности, и в первую очередь уточнить его возраст по документу, удостоверяющему личность.
По общему правилу административной ответственности подлежит физическое лицо, достигшее ко времени совершения правонарушения шестнадцатилетнего возраста (ч. 1 ст. 4.3 КоАП).
Иные сроки применительно к отдельным правонарушениям определены в ч. 2 ст. 4.3 КоАП. Особенностей для правонарушений, подведомственных органам государственного санитарного надзора, не предусмотрено.
Справочно: документами, удостоверяющими личность, являются:
- паспорт гражданина Республики Беларусь;
- вид на жительство в Республике Беларусь;
- удостоверение беженца (подп. 1.1. п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 3 июня 2008 г. № 294 «О документировании населения»).
Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения деяния находилось в состоянии невменяемости. Состояние невменяемости заключается в неспособности лица сознавать фактический характер и противоправность своего действия (бездействия) или руководить им вследствие хронического или временного психического расстройства, слабоумия или иного психического заболевания (ст. 4.4 КоАП).
Обстоятельством, исключающим административный процесс, согласно п. 9 ч. 1 ст. 9.6 ПИКоАП является наличие по тому же факту в отношении физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, одного из следующих юридических фактов:
В целях недопустимости повторного привлечения к административной ответственности по одному и тому же правонарушению ранее вынесенное постановление по делу об административном правонарушении в полном объеме должно наделяться свойством преюдициальности, а наличие уголовного дела в таких случаях приобретает большую общественную значимость с точки зрения юридических последствий, в связи с чем наличие по тому же правонарушению в отношении физического лица,
в отношении которого ведется административный процесс, одного из перечисленных выше юридических фактов несовместимо с производством по делу об административном правонарушении.
Обязанность доказывать виновность лица, в отношении которого ведется административный процесс, возлагается на должностное лицо органа, ведущего административный процесс. Лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не обязано доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 2.7 ПИКоАП).
Исключение административного процесса в связи с недоказанностью виновности физического лица, юридического лица или ИП, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения означает, что событие правонарушения имело место, в его совершении обвинялось конкретное лицо, но доказательств его виновности нет или же имеющиеся доказательства сомнительны и не дают оснований для достоверного вывода о виновности этого лица.
Это важно
Сомнения в обоснованности вывода о виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс, толкуются в его пользу (ч. 4 ст. 2.7 ПИКоАП).
Исключение административного процесса в рассматриваемом случае может иметь место, когда:
Ликвидация юридического лица, либо прекращение деятельности ИП, либо признание их экономически несостоятельными (банкротами), имевшее место ко дню вынесения постановления по делу об административном правонарушении, исключает ведение административного процесса в отношении указанных субъектов.
При наличии вышеуказанных обстоятельств должностным лицом органа государственного санитарного надзора выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении с изложением оснований, исключающих административный процесс, о чем сообщается заявителю, органу, ведущему административный процесс и составившему протокол об административном правонарушении, и лицу, в отношении которого ведется административный процесс.
Для правильного понимания понятий «ликвидация» и «банкротство» целесообразно обратиться к нормам ст. 57, 61 ГК, п. 22 Положения о ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования», Закона Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. «Об экономической несостоятельности (банкротстве)».
Ключевое значение на стадии начала административного процесса имеет определение момента, с которого процесс считается начатым, поскольку с данного момента начинается исчисление процессуальных сроков подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению.
С учетом сложившейся в сфере государственного санитарного надзора многолетней правоприменительной практики и в соответствии со ст. 9.5 ПИКоАП при наличии поводов и оснований для начала административного процесса административный процесс считается начатым с момента:
1) составления протокола об административном правонарушении;
2) составления протокола о процессуальном действии;
3) вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в соответствии с ч. 3 ст. 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
Таким образом, для начала административного процесса должностному лицу органа государственного санитарного надзора необходимо убедиться в наличии поводов и оснований для начала административного процесса, а также в отсутствии обстоятельств, исключающих административный процесс. Принятие этого всего во внимание позволит обеспечить дальнейшее законное и обоснованное ведение административных процессов, переход от стадии начала административного процесса к подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению.
